杨忠、王栋玩忽职守罪一审刑事判决书

杨忠、王栋玩忽职守罪一审刑事判决书

公诉机关榆中县人民检察院。

被告人杨忠，男，汉族，1964年10月10日出生，居民，专科文化程度，甘肃省榆中县人，2008年9月至2015年10月担任榆中县国土资源执法监察大队大队长，住榆中县。2015年10月22日因涉嫌玩忽职守罪被榆中县人民检察院依法取保候审。

辩护人吴洋、包存奇，甘肃兴正义律师事务所律师。

被告人王栋，男，汉族，1973年4月1日出生，居民，大学本科文化程度，甘肃省榆中县人，2010年3月至2014年6月担任榆中县国土资源局执法监察股股长，住榆中县。2015年10月21日因涉嫌滥用职权罪被榆中县人民检察院依法取保候审。

辩护人秦春城，甘肃得舍律师事务所律师。

榆中县人民检察院以榆检公诉刑诉（2016）132号起诉书、榆检公诉刑变诉（2018）1号变更起诉决定书指控被告人杨忠犯滥用职权罪、玩忽职守罪、被告人王栋犯滥用职权罪，于2016年6月1日向本院提起公诉，2018年6月13日变更起诉，本院立案后依法组成合议庭，于2016年8月24日、2017年9月20日、2017年12月25日、2018年12月12日公开开庭进行了审理。榆中县人民检察院指派检察员于雪燕出庭支持公诉。被告人杨忠及其辩护人吴洋、包存奇，被告人王栋及其辩护人秦春城到庭参加了诉讼。现已审理终结。

榆中县人民检察院指控：

2009年7月29日，榆中县金崖镇窦家营村民委员会（以下简称窦家营村委会）与榆中县连搭乡麻启营村民委员会（以下简称麻启营村委会）签订用地协议书，窦家营村委会以每亩4.5万元的价格非法购买麻启营村集体耕地23.2亩用于新农村建设，并于2011年2月建成社区化住宅49套并出售。

榆中县国土资源执法监察大队（以下简称执法监察大队）具有在全县范围内组织开展耕地保护和矿产资源开发的动态巡查的职责，被告人杨忠作为执法监察大队大队长，本应严格履行全面动态巡查职责，及时发现并制止违法用地行为的发生，但其在工作中严重不负责任，未对本辖区用地情况进行全面巡查，未发现窦家营村非法占用耕地进行新农村建设，造成23.2亩耕地被彻底破坏、无法耕种。窦家营村违法占地的事实被中国商网、人民网等媒体报道，窦家营村群众就涉案土地在榆中县信访局、兰州市信访联席会议办公室、兰州市纪委、榆中县政府多次上访，造成了恶劣的社会影响。

2009年7月29日，榆中县金崖镇窦家营村（以下简称窦家营村）未经审批，私自与榆中县连搭乡麻启营村（以下简称麻启营村）签订用地协议书，非法购买麻启营村耕地23.2亩非法进行新农村建设；2010年8月至10月期间，窦家营村未经审批，私自与麻启营村村民姜得序等村民签订用地协议，非法购买麻启营村89.36亩耕地计划用于新农村建设。2011年5月4日窦家营村委会将该89.36亩耕地以每亩7.5万元的价格倒卖给李某。2011年2月25日、4月20日，执法监察大队接到兰州市国土资源局（以下简称市国土局）（2011）08号查办通知、（2011）15号查办通知转办的该两起案件，并分别对以上两起违法用地案件进行调查处理。

时任榆中县国土资源局（以下简称县国土局）执法监察股股长的被告人王栋作为以上两起案件的承办人，被告人杨忠作为执法监察大队大队长，本应严格按照《土地管理法》、《土地违法案件查处办法》的规定履行好各自的工作职责，做到以事实为根据，以法律为准绳，公正、客观的查处土地违法案件，但该二人在查处窦家营村非法购买麻启营村23.2亩耕地进行新农村建设一案中，无视市国土局（2011）23号查办通知、（2011）36号查办通知以及（2011）80号《关于加快金崖镇窦家营村新农村建设违法占地案件查处工作进度的函》中“榆中县国土资源执法监察大队必须按照既查处事又查处人的原则立案查处，尤其是对人的处理，触犯法律的，必须依法追究当事人的刑事责任”的要求，在已经调取非法买卖耕地的证据的情况下隐瞒了该23.2亩土地系非法买卖以及土地权属为麻启营村耕地的事实，将该23.2亩耕地认定为窦家营村集体土地从而未按照《土地管理法》第七十三条的规定提出对麻启营村及其村民非法转让耕地的违法所得予以没收的意见；明知窦家营村49套新农村建设属未批先建的行为而未按照《土地管理法》第七十三条的规定提出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的意见；明知窦家营村委会未经批准非法购买麻启营村的23.2亩耕地进行新农村建设的行为，已涉嫌非法占用农用地犯罪而未按照《土地管理法》第七十一条的规定移交公安机关处理，后窦家营村委会、窦某、房某非法占用农用地、非法转让、倒卖土地使用权一案由我院于2015年8月7日以榆检控移送（2015）第01号犯罪线索移送函将该线索移送榆中县公安局，榆中县人民法院、兰州市中级人民法院经过两审终审，判决如下：窦家营村委会犯非法占用农用地罪、非法转让、倒卖土地使用权罪被判处罚金40万元；窦某犯非法占用农用地罪、非法转让、倒卖土地使用权罪被判处有期徒刑四年，并处罚金7.5万元；房某犯非法占用农用地罪、非法转让、倒卖土地使用权罪被判处有期徒刑二年，并处罚金7.5万元。最终，被告人杨忠、王栋仅对窦家营村未经批准擅自占用集体土地23.2亩土地进行新农村建设的行为作出77333.3元罚款．并建议县监察局对金崖镇政府主要责任人予以行政处分便作出结案处理。

对窦家营村未经批准擅自非法购买麻启营村89.36亩耕地准备进行新农村建设的行为，该二人明知按照《土地违法案件查处办法》第十六条、第十七条的规定符合立案标准而未提出立案处理意见；明知窦家营村与麻启营村就89.36亩耕地存在非法转让的行为并未按照《土地管理法》第七十一条、第七十三条的规定提出移送公安机关处理以及没收违法所得的意见，在案件处理过程中，仅依据金崖镇党委给予窦家营村委会原主任房某党内警告处分及窦家营村委会承诺尽快退回耕地的处理决定。而对于窦家营村委会作出的退地承诺后并未监督执行，导致窦家营村委会在该案查办期间又将该89.36亩耕地以高价倒卖给李某，给李某造成直接经济损失500万元。

根据《土地违法案件查处办法》第二十七条、《国土资源部违法案件会审制度》的规定，对于涉及对有关责任人提出行政处分建议的、依法需要向司法机关移送等土地违法案件应当进行会审，会审过程中应当制作笔录并归入案卷。时任执法监察大队大队长的被告人杨忠，在承办人王栋上报以上两案的处理意见后，本应按照有关规定对两起案件的处理意见进行审核并提交会审，但其并未提出将两起案件提交会审的意见，仅在违法案件结案呈批表上签注同意意见呈报分管副局长审批后进行结案处理。

二被告人的行为直接给国家造成551.2万元罚没款的损失；致使23.2亩耕地被彻底毁坏；窦家营村与麻启营村非法买卖土地的行为以及窦家营村非法占用耕地的行为并未移送公安机关处理而致使触犯刑律的犯罪分子逍遥法外；对于窦家营村委会作出将89.36亩耕地尽快退地承诺后并未监督履行，导致窦家营村委会又将该89.36亩耕地以高价倒卖给李某，给李某造成直接经济损失500万元。同时窦家营村违法占地的事实被中国商网、人民网等媒体报道，窦家营村群众就涉案土地在榆中县信访局、兰州市信访联席会议办公室、兰州市纪委、榆中县政府多次上访，造成了恶劣的社会影响。

为佐证上述指控，公诉机关提交了书证、证人证言及被告人的供述与辩解等证据。榆中县人民检察院认为，被告人杨忠作为国家机关工作人员，在动态巡查中严重不负责任，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。被告人杨忠、王栋作为国家机关工作人员，在查办土地违法案件过程中，违反规定处理案件，致使国家和人民的利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，事实清楚，证据确实充分，应当以滥用职权罪追究刑事责任。依熙《中华人民共和国刑法》第六十九条之规定，对被告人杨忠应当数罪并罚。据此，提请我院依法判处。

被告人杨忠辩称：1、关于起诉书指控涉嫌的滥用职权罪。

在我接到县国土局领导批转的两份市国土局查办通知后，立即按照相关程序安排查办。经国土执法人员现场调查了解、询问相关当事人，形成初步调查处理意见。我代表执法监察大队，按照土地监察原则，将两案的调查情况和处理意见分别向局领导汇报后，经局务会议集体讨论决定，县国土局作出榆国土资发[2011]41号、[2011]60号文件，并且已上报市国土局。执法监察大队系县国土局二级事业单位，对外没有独立的行政处罚权。根据《行政处罚法》第二十条之规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。行政处罚的主体是独立的行政主体，执法监察大队不是一个独立的行政主体，本身不具有行政主体资格，所以没有独立的行政处罚权。按照组织原则，我必须无条件执行县国土局经集体讨论形成的决定。因此，起诉书指控我滥用职权，事实不清、证据不足，我没有滥用职权的行为，上述文件中的处理意见是集体讨论决定的，并非我个人擅自决定的。

2、关于起诉书指控涉嫌的玩忽职守罪。榆中县辖区有二十多个乡镇，土地面积三千多平方公里。按照土地资源管理的特点，土地监察工作有常规监察和动态巡查。虽动态巡查是执法监察大队工作范畴之内的事，但执法监察大队的巡查是建立在乡镇上报巡查结果基础之上的查处。起诉书中对窦家营村新农村建设项目执法监察大队未巡查未发现，认定属我个人玩忽职守的行为。该认定混淆了一个概念，将执法监察大队的职责等同于我个人的职责。我作为执法监察大队大队长，全面负责土地监察工作，具体工作有相关工作人员完成，并非每一起案件查处必须由我亲自完成。窦家营村新农村建设项目未巡查发现，是多因一果造成的。主观上我是积极主动，认真履职尽责的。每年年初我都安排起草国土资源动态巡查的通知，经局领导审核、审签、局办公室审查加盖县国土局公章后下发各乡镇。2009年我被抽调搞兴隆市场拆迁和兰渝铁路征地工作，2010年执法监察大队工作才基本转入正常，在工作中我边学边干，对国土法律、法规学的不深不透，加上能力有限，工作中我请示汇报多，从不自作主张。年初我召集3名执法人员开会，巡查要求责任到人，执法人员分片包乡镇，巡查时每组不得少于两人，巡查必须认真彻底不留死角。对发现的违规行为必须按法律法规处理到位。客观方面，其一，金崖镇的项目建在连搭乡的耕地上，两乡镇巡查后压案不报、压案不查、不制止。尤其是在县乡按巡查通知规定时间集中联合巡查时，又有意规避窦家营村违法建设新农村现场，导致该违法项目漏查。其二，在集中联合巡查阶段我每天将巡查情况向巡查组两位组长汇报，在2011年2月调查窦家营村违规建设新农村项目时，才发现县国土局在2010年7月5日向县发改委所发的榆国土资函［2010］79号函时，国土局两位领导就知道窦家营村新农村项目已获县发改委批准立项，在两位领导知情，我不知道的情况下，既不提醒又不安排再查，导致该项目两次漏查。其三，根据榆机编办发［2007］5号［2007］15号文件规定，国土执法人员编制为39人，但在2010年只到岗4人，执法人员之少，在兰州市三县绝无仅有，39人的执法工作要4人来完成确有难度。

综上所述，多方面的原因造成窦家营新农村建设项目未巡查发现，我工作上有失误，可这种工作中的失误不是玩忽职守的行为，更不能认定为刑法意义上的犯罪行为。请人民法院在查明事实的基础上，作出公正的判决。

被告人杨忠的辩护人提出的辩护意见是：1、关于玩忽职守罪。（1）被告人杨忠没有巡查发现窦家营村违法占地23.2亩用于新农村建设，不能认定为玩忽职守的行为。正如变更起诉决定书所查明的事实，榆中县国土资源执法监察大队负有在全县范围内组织开展耕地把保护和矿产资源开发的动态巡查职责。但是，并不能将榆中县国土资源执法监察大队的职责等同为被告人杨忠的个人职责。作为时任大队长的杨忠，全面负责国土资源执法监察大队日常工作，具体巡查工作有相关人员负责，并非由杨忠亲自巡查。因此，即便是未巡查到窦家营新农村建设违法占地的情形，也不能就此认定为是杨忠个人玩忽职守的行为。（2）土地违法巡查的具体工作应当由乡镇人民政府负责。榆中县国土资源局2009-2011年国土资源动态巡查通知的文件证明2009年至2011年期间，榆中县国土资源局多次发文，明确动态巡查领导小组组长为国土资源局局长丁林华、副组长为赵某、杨忠等人还有其他成员组成。且从动态巡查的文件来看，巡查的基础工作主要由各乡镇来完成，并非是国土资源局执法监察大队。（3）人民法院生效判决查明乡镇工作人员未巡查发现。榆中县人民法院（2016）甘0123刑初169号刑事判决书、兰州市中级人民法院（2018）甘01刑终23号刑事判决书审理查明：负有巡查责任的连搭乡副乡长张宇林、土地管理员马军，未对涉案土地进行巡查，未发现窦家营村非法占用麻启营村23.2亩耕地进行新农村建设，未履行对涉案土地的监管职责。因此，玩忽职守的是乡镇工作人员，并非本案被告人杨忠。综上，被告人杨忠作为榆中县国土资源执法监察大队的大队长，全面负责单位的日常工作。榆中县土地总面积为3300多平方公里，若每平方公里土地都需要杨忠亲自巡查，是不可能完成的任务。构成玩忽职守罪首先要求国家工作人员要有相应的职责，且该职责必须清楚明确。本案申，公诉人实际上混淆了一个概念，将榆中县国土资源监察大队的职责等同于杨忠的个人职责。现有证据不能证明，被告人杨忠本人应当亲自去巡查窦家营村违法占地的情况，而没有巡查到。因此，认定被告人杨忠构成玩忽职守罪的证据不足。

2、关于被告人杨忠涉嫌的滥用职权罪。本案中被告人杨忠根据自己的工作职责，调查涉案土地违法案件后，向主管领导进行汇报。榆中县国土资源局根据县委、县政府新农村建设的要求，经局务会集体研究决定后分别作出《关于金崖镇窦家营村新农村建设违法用地调查处理的报告》榆国土资发（2011）41号、《关于窦家营村村委会非法占用麻启营村集体土地有关问题调查情况的报告》榆国土资发（2011）60号文件。纵观文件形成的全部过程，杨忠作为县国土资源局集体组织中个人，应当完全服从经集体研究后所做的决定。审理本案应当将问题放到具体时代背景、政策环境中去研究判断。案涉新农村建设项目虽然存在未批先建的行为，2012年11月26日，《甘肃省人民政府关于兰州市榆中县哈岘乡等6个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目实施方案的批复》，违法状态已经消除，也不具有社会危害性，再追究被告人的责任没有法律依据。因此，被告人杨忠不构成滥用职权的事实。

被告人王栋辩称：我是2011年2月21日调入执法监察股的，2月25日开始调查23亩地的案子，当时新农村已经建成，土地违法事实就已经存在了，我没有权力做出没收的决定，是否移交公安机关处理不是我能决定的，而且窦家营村占用23.2亩土地修建新农村的事实现在已经合法化。89亩土地的事情，我已经依职责向上汇报了，我没有权力决定是否立案。我和杨忠多次告知违法后果，但两乡镇的一把手不履行相关职责，且正是由于我的行为才导致89亩土地没有被进一步破坏，以上两起案件均是金崖镇政府研究决定并下文实施。我认为起诉书指控事实不清，证据不足。该案件中有四个承办人，办案中，我主观上没有逾越职权、不履行职权、滥用职权的行为。希望法庭做出公正的审判。

被告人王栋的辩护人提出的辩护意见是：1、起诉书指控王栋涉嫌滥用职权罪名不成立，起诉书指控事实不清，没有证据证明王栋实施了滥用职权的行为。

2、变更起诉决定书中关于被告人隐瞒了23.2亩土地权属，未按规定提出没收违法所得、拆除违法建筑、89亩地未按规定提出没收违法所得、移交公安机关处理给李某造成500万元损失的问题。该宗地从调查、金崖镇政府“项目建设的安排意见”、“社区住宅分配办法”到给县发改委上报的“古窑圈住宅项目备案报告”、“县国土局的建设项目用地初岁审查意见”等多个文件向多个部门多次阐明确定是窦家营村古窑圈土地。真正隐瞒真相的是窦家营村委会和金崖镇政府，不存在王栋故意隐瞒的问题。

3、在办案过程中，王栋主观上不存在实施滥用职权的故意，客观上没有实施任何滥用职权的行为，其办案过程中不在不正当履行职务的行为。

4、关于本案的因果关系。滥用职权构成犯罪，应当追究刑事责任的，是指滥用职权行为与造成的严重危害结果有必然因果联系的行为，否则一般不构成滥用职权罪，就是一般工作上的错误问题，应当由行政主管部门处理。本案中因为犯罪结果没有出现，所谓的原因行为也不存在，群众上访和新闻广泛报道与王栋没有关联，其无权越级向上提出意见或者建议，王栋没有实施滥用职权的行为，所谓的“损失后果”不存在。

综上，本案是一起行刑交叉、民刑交叉的案件，上述两起案件，是由作为一级政府的金崖镇镇政府班子会议研究以政府红头文件形式决定、窦家营村委会多次召开会议研究实施，王栋及杨忠多次明确告之两乡政府主要负责人违法后果的严重性，但作为两乡政府行政一把手，不仅不履行土地属地化管理的原则，对土地违法行为视而不见、置之不理。该案的始作俑者才是构成滥用职权的主体，而非王栋，如果没有王栋及其他办案人员的有效制止，涉案的89.36亩土地早已面目全非，而也就是王栋及办案人员的有效制止才没有造成耕地被大量占用、破坏，没有造成违法占用的事实。王栋已按照法定的职责和权力进行了履职，不存在滥用职权的行为，也无相关证据证明其构成滥用职权罪。恳请法庭以事实为依据、以法律为准绳，公平、公正作出判决。

经审理查明：

一、2009年7月29日，窦家营村委会与麻启营村委会签订用地协议书，窦家营村委会以每亩4.5万元的价格非法购买麻启营村集体耕地23.2亩用于新农村建设，并于2011年2月建成社区化住宅49套并出售。

执法监察大队具有在全县范围内组织开展耕地保护和矿产资源开发的动态巡查的职责，被告人杨忠任执法监察大队大队长。执法监察大队在动态巡查中未发现上述土地违法行为。

窦家营村违法占地的事实被中国商网、人民网等媒体报道，窦家营村群众就涉案土地在榆中县信访局、兰州市信访联席会议办公室、兰州市纪委、榆中县政府多次上访。

上述事实，有公诉机关提交并经当庭举证、质证的以下证据证实：

1、书证

杨忠任职文件证实：杨忠于2008年任执法监察大队大队长。

执法监察大队主要职责证实：1、贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源管理法》等有关国土资源法律法规。2、负责依法对土地资源、矿产资源、地质环境及土地测绘法律法规的贯彻实施情况进行监督、检查和处理。3、负责在全县范围内组织开展耕地保护和矿产资源开发动态巡查；依法查处土地、矿产资源违法案件。4、负责对土地、矿产资源规划、农地基残留冻土层转用、土地征收、征用以及矿山企业的登记发证、土地资源和矿产资源的处置、土地使用权交易、矿产权转让、地质灾害防治、土地测绘等行为的监督检查。5、组织并承办土地和矿业权纠纷的调查处理工作。

执法监察大队土地违法案件查处台账证实：在窦家营村建设49套新农村过程中，执法监察大队在巡查并未发现，未建立台账。

执法监察大队会议记录证实：2011年2月22日执法监察大队由杨忠主持召开工作分工会议，参加人为王栋、张某、丁某1，规定信访案件查处由王栋负责。巡查范围有中心到公路，到乡村逐步辐射。

县国土局《关于开展2009年第三季度国土资源动态巡查的通知》、《关于开展2010年第一季度土地动态巡查的通知》、《关于开展2011年第一季度土地动态巡查的通知》证实：2009年8月1日县国土局成立了第三季度国土动态巡查工作领导小组，杨忠为副组长。巡查方法和重点是在各乡镇重点区域、重点项目进行一次彻底排查。检查重点为在耕地中采砂，破坏河床、毁坏耕地、烂挖乱采等破坏国土资源的违法行为。各乡镇要积极动员，成立相应的领导机构，协同执法监察大队负责本区域土地的巡查工作。2010年3月1日在全县各乡镇集中开展动态巡查工作。成立了国土资源动态巡查领导小组，杨忠为副组长。重点巡查在建项目（包括国家、省、市重点项目、宅基地建设等）“未报即用、私自建宅”等土地违法行为。巡查工作由执法监察大队负责实施巡查。3月5日至3月18日地点包括连搭乡。3月19日至30日地点包括金崖镇。2011年2月28日在全县开展第一季度的土地巡查工作，成立了国土资源动态巡查领导小组，杨忠为副组长。王栋为成员。突出巡查重点包括连搭乡、金崖镇。巡查工作由榆执法监察大队负责实施。并要求严肃处理违法用地行为。

市国土局兰国土资监（2008）18号《兰州市国土资源执法监察动态巡查实施意见》证实：全市国土资源执法监察工作在市国土局的统一领导下开展，具体由市局执法监察支队组织实施。各县区、开发区国土资源局（分局）执法监察大队负责辖区内具体巡查。执法监察大队动态巡查职责：1．组织和落实本辖区内国土资源动态巡查工作；2．划分巡查区域，落实巡查人员，明确巡查责任；3．对各国土资源所的巡查情况进行监督检查；4．汇总和分析动态巡查情况，每月向支队上报动态巡查报表和动态巡查分析报告。5．积极配合上级在本辖区内的动态巡查职责。区域划分各县区的执法监察大队重点区域：城市（镇）规划区，乡村规划范围内、村庄周围土地、农民宅基地建房用地。基本农田及一般耕地、农用地，乡村结合部和国道、省道及乡村道路两侧。

《榆中县人民政府办公室关于印发榆中县2010年度土地矿产卫片执法检查工作方案的通知》证实：《榆中县2010年度土地矿产卫片执法检查工作方案的通知》已经县政府同意，2011年4月22日向各乡镇人民政府、县直各部门、各有关单位予以印发。土地执法检查的内容包括对于“本年未批先建”地块、“本年批准本年建设”地块手续办理情况、“土地变更调查中的疑似新增建设用地图斑”、“往年批而未用当年实地已建设”地块中的耕地面积。工作要求县国土局按照市、县统一安排部署，认真组织开展县域内土地矿产卫片执法检查工作，逐图斑进行核查，对违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，按照既处理事又处理人的要求，全部整改到位。8月1日前县国土局向市国土局上报核查情况及相关统计报表。

县国土局各部门工作职责证实：对于县国土局的各部门工作职责进行了具体的细化。对于杨忠等人的职责进行了规定。

执法监察大队会议记录证实：2009年至2011年执法监察大队的日常工作安排，主持人均为大队长杨忠。

县国土局关于开展2009-2011年国土资源动态巡查通知的文件、县国土局执法监察动态巡查实施意见证实：县国土局对于巡查的时间、巡查区域、巡查人员进行了明确的规定，对于执法监察大队的工作人员，要求切实履行职，该拆除法人拆除，该复垦的复垦，该没收的没收，务必整改到位。

兰州市人民政府办公厅关于开展全市2010年度土地矿产卫片执法检查工作的通知、榆中县人民政府关于印发榆中县2010年度土地矿产卫片执法检查工作方案通知明确对于县域内土地矿产卫片执法检查工作进行了部署。

本院（2016）甘0123刑初169号刑事判决书、兰州市中级人民法院（2018）甘01刑终23号刑事判决书证实：时任连搭乡政府分管土地的副乡长张宇林、时任土地管理员的马军，依法负有严格按照法律法规规定监管国家，集体土地的职责，应该及时发现并制止土地违法行为的发生，而该二人在履行土地管理职责时，不认真履行相关法律、法规的规定，未对涉案土地进行巡查，未发现窦家营村非法占用麻启营村的耕地进行新农村建设，未履行对涉案土地的监管职责，最终造成23.2亩耕地被改变用途，给集体经济造成重大损失，二被告人的行为构成玩忽职守罪。本院判处被告人张宇林犯玩忽职守罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年。被告人马军犯玩忽职守罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年。经被告人上诉，兰州市中级人民法院维持了原判决中定罪部分，量刑部分，对该二人免予刑事处罚。

2、证人证言

（1）丁某1（县国土局职工）的证言证实：其于2009年至2014年在执法监察大队工作。执法监察大队主要负责榆中县全县范围内的国土资源管理，对土地违法案件的查处与调查，主要是信访案件，国家卫片执法案件，平时的动态巡查过程中发现的土地违法问题。执法监察大队平时巡查主要是依据省市国土部门下发的通知及相关的规定进行巡查，在日常工作中将榆中县分为东西两片，东片主要是清水、甘草等几个乡镇，西片是和平、定远、金崖、连搭等几个乡镇，因为经济发展原因，西片乡镇发展好，土地违法案件比较多，所以重点巡查的范围是西片乡镇。这是由执法监察大队的大队长杨忠定下来的。执法监察大队就东西两片具体细化有过细化的安排，但是因为人员少等原因所以后来没有具体细化过。其在执法监察大队工作期间，主要负责清水驿乡、金崖镇的土地违法案件的巡查。巡查区域的划分在大队的会议记录里有。执法监察大队的会议记录2010年是丁某2记录的，2011年之后是由其记录的，具体以会议记录上的情况为准。巡查的第一种情况是沿着公路沿线进行巡查、查看，也会进入村庄进行自己巡查发现土地违法案件。第二种情况是同乡上的主管土地的乡镇领导或者土地管理员配合进行巡查工作，向他们了解最近是否发现土地违法案件。发现土地违法案件回来后都会给领导汇报发现的问题。在巡查过程中，发现存在违法用地行为时首先是现场制止，向违法当事人下发责令停止违法行为通知书，并进行询问等调查措施。对于信访案件和国家卫片案件，转到执法监察大队之后由大队长具体指定承办人，再有承办人去负责查办。相关的工作安排在会议记录上有记录。

（2）钱某（县国土局职工）的证言证实：其2011年初至今在县国土局土地执法监察大队工作。执法监察大队主要负责榆中县全县范围内的土地违法案件的查处与调查，主要是信访案件，国家卫片的案件，平时的巡查过程中发现的土地违法问题。平时巡查主要是依据省市国土部门的规定进行巡查，主要是由执法监察大队的杨忠队长进行分工划片安排巡查，一般都在每年初的时候安排巡查区域，这些都是一般在开会的时候进行的安排，会议记录应该有记载。其负责连搭乡、三角城乡、定远镇的土地违法案件的巡查。巡查区域的划分在大队的会议记录里有。一般都是平时在进行巡查，由乡上的主管土地的副乡长或者土地管理员配合进行巡查工作。平时巡查时也有巡查记录和台账，就是登记巡查具体人员，具体时间、地点的记载文件。在巡查过程中，发现存在违法用地行为时首先向违法当事人下发责停通知书，有的也在现场就制作了询问笔录，有的就叫到大队做笔录。

（3）赵某（时任县国土局副局长）的证言证实：窦家营在麻启营村××农村××执法监察大队动态巡查的范围，当时动态巡查工作是由执法监察大队和执法监察股具体实施的。2009年至2012年的时候杨忠作为执法监察大队的大队长，具有全县土地动态巡查的职责，合署办公时执法监察股的工作人员也参与动态巡查的工作。巡查的范围是全县的。是一个常态的检查，动态巡查的方式主要时现场进行调查走访的方式，违法动工的通过卫片都能看出来。发现后由执法监察大队受理立案查处。

（4）丁某2（县国土局职工）的证言证实：执法监察大队是局属事业单位，执法监察股是国土局内设机构，动态巡查工作主要是由执法监察大队具体实施，其在2010年5月份来的时候巡查就一直进行，都是杨忠领着去的，后来就有了区域的划分，都是杨忠划分的，两个人一组，具体怎么分的，具体什么时间分的其记不清了。大概是每年年初杨忠安排的，巡查的方式包括自主下乡去巡查，电话投诉反映的我们也去，再就是杨忠安排的，还有就是国家遥感监测疑似违法用地图斑下发现的也要去，但是我们自主巡查多一些。窦家营村在麻启营村××农村××执法监察大队动态巡查的范围。

（5）史某（时任县国土局副局长）的证言证实：当时动态巡查工作是由执法监察大队和执法监察股具体实施的，2009年至2012年的时候杨忠作为执法监察大队的大队长，具有全县土地动态巡查的职责，王栋在进入执法监察股工作之后也有动态巡查的职责。巡查的范围是全县的。是一个常态的检查，有违法占地的行为通过卫片和到各乡镇巡查过程中都能发现，发现后由执法监察大队受理立案查处。

（6）金某1（县国土局职工）的证言证实：动态巡查是执法监察大队的一项工作，巡查范围全县的范围。

（7）王栋的证言证实：其于2010年3月至2014年6月在县国土局执法监察股工作，并担任该股股长，其担任县国土局执法监察股股长一职只有县国土局内部的任命文件。执法监察股主要的工作是土地法律法规宣传，涉及土地的信访案件的受理及上级土地主管部门转办的案件，配合执法监察大队对榆中县范围内的土地违法案件的调查处理，也就是与执法监察大队合署办公。对土地违法案件有巡查职责，但是因为人员紧张，重点巡查一些重点开发乡镇。比如和平、金崖、夏官营等乡镇。其在执法监察股期间，就土地违法案件有巡查职责，当时人员紧张，巡查工作由杨忠统一安排，杨忠给其分的是定远。每周都出去巡查，每周两三天。因为其是2011年2月21日刚到的执法监察股，这个案子是2011年2月25日由是市国土局转办的案件，其去时没几天这个案件就批下来了，窦家营村新农村建设当时在2010年的时候已经建好了。

3、被告人杨忠的供述证实：执法监察大队的主要职责主要是动态巡查，查处土地和矿产资源违法案件，依照法规对于土地违法案件进行监督检查和处理等工作。动态巡查主要是去乡镇转着看，市局规定的每个月两次，不是经常性的，有这方面的文件，具体哪个文件我记不清了。执法监察大队的全面工作主要由我负责。

上述证据经法庭质证，被告人杨忠及辩护人对证据真实性未提出异议，但称不能证实杨忠有玩忽职守的行为。合议庭评议后认为，公诉机关提交的上述证据，来源程序合法，内容客观真实，能够相互印证，予以确认。

二、2009年7月29日，窦家营村委会未经审批，私自与麻启营村委会签订《用地协议书》，征用麻启营村耕地23.2亩非法进行新农村建设；2010年8月至10月期间，窦家营村委会未经审批，私自与麻启营村姜得序等村民签订《用地协议》，征用麻启营村89.36亩土地计划用于新农村建设。

2011年2月24日，市国土局向县国土局发出（2011）第008号查办通知，要求对榆中县金崖镇人民政府（以下简称金崖镇政府）未经批准占用窦家营村耕地建设别墅公开对外销售的用地情况进行调查核实，并将查处结果及相关资料于2011年3月3日前报市局执法监察支队。同日，县国土局时任局长丁林华批示“请赵局长阅办，并安排尽快查处”；主管副局长赵某批示“请杨队（杨忠）抓紧组织人员进行调查并掌握反映其他购房具体情况、土地来源，待完成研究确定”。同日，金崖镇政府就窦家营村古窑圈新农村建设用地的情况给县国土局一份书面说明材料，说明材料中称：正在新建的49套新农村住宅，属于镇推进城乡一体化试点示范项目。该项目计划用地170亩，当前动工用地23.2亩，建设前的土地是窦家营村的闲置土地。由于土壤沙化严重，耕种条件差，加上无水源浇水，农户距此15公里之远，农民不愿耕种，一直弃耕，并要求不再承包，退回村委会管理。窦家营村委会在征求广大农户意见建议的基础上，为了避免群众无序建设，改善村庄环境，解决部分农户住房拥挤及山区四村农户需要再搬迁的实际问题，经过村“两委”会议讨论，决定在移民区再新建新农村住宅49套。镇政府在广泛征求部分农户和山区群众意见建议的基础上，根据当前新农村要求和镇实际情况，根据全镇土地利用规划，召开镇班子会议研究，将此作为推进城乡一体试点示范项目，由村上负责新建社区化住宅。于2010年7月上报县发改委、国土局、规划局等部门立项备案，办理相关手续。……县国土局于2011年2月25日立案调查，承办人为王栋、丁某1、钱某。同日，县国土局向窦家营村委会作出《责令停止违法行为通知书》，责令窦家营村立即停止占用耕地建设的违法行为。2011年3月7日县国土局向市国土局作出榆国土资发［2011］16号《关于反映窦家营村小产权别墅调查情况的报告》。该报告称调查核实结果为：1、2006年建设的52套住宅占地17.60亩，属甘肃省易地扶贫搬迁项目土地使用合法；2010年建设的49套住宅占地23.20亩，两个项目共占地40.80亩，不存在媒体所反映的供应100亩的问题。2、2010年所建的49套新农村住宅，共占地23.20亩，暂未取得合法土地使用手续，每套占地面积为0.3亩，建设面积为156平方米，一楼为厨房、库房、卫生间，二楼为起居室，属金崖镇推进城乡一体化新农村的建设项目，并不是所反映的“小产权别墅”。3、除该村和该镇部分山区村民购买外，在调查取证及所提交相关材料中，未发现有兰州户口或其他城镇户口居民购房，也未进行对外公开销售。4、窦家营村村委会未经批准擅自征用本村集体土地进行新农村建设，严重违反《土地管理法》的有关规定，该项目属边批边建项目。按照《中华人民共和国土地管理法》第44条、第76条的有关规定，我局已下达了《责令停止土地违法行为通知书》，并责令金崖镇政府、窦家营村村委会立即停止土地违法行为，抓紧办理相关用地报批手续。目前，该项目已停工，正在积极报批用地手续。2011年3月8日，榆中县国土局发文中共榆中县金崖镇党委，以窦家营村未经批准，擅自将该村23.2亩土地用于新农村建设，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，建议给予窦家营村党总支书记窦某党内警告处分。

2011年4月12日，市国土局向县国土发出（2011）第23号查办通知，通知称国土部认为该案定性不够准确，责令县国土局尽快重新调查，准确定性，并按照“既查处事，又查处人”的原则立案查处，尤其是对人的处理，必须追究镇政府主要责任人的责任，以维护法律的严肃性，并将查处结果及相关资料于2011年4月20日前报市局执法监察支队。2011年4月16日，县国土局向窦家营村委会下达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚通知书》。2011年4月20日，县国土局执法监察大队王栋拟稿、杨忠会签、主管副局长赵某审核、局长丁林华审签后作出榆国土资发［2011］41号《关于金崖镇窦家营村新农村建设违法用地调查处理的报告》，书面报送市国土局并抄送县监察局、金崖镇政府。该报告称：接到市国土局查办通知后，县国土局成立由主管副局长为组长、执法监察大队队长为副组长、执法监察有关人员为成员的专案调查组。该报告中的处理结果是：根据调查，针对金崖镇窦家营村村委会未经批准擅自征用本村集体土地进行新农村建设的土地违法行为，经局务会议研究决定做出如下处理：1、经进一步调查核实，该新农村建设项目属未报即用违法用地行为，按照国土资源部“既查处事，又查处人”的原则，严肃处理。2、依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的有关规定，决定对违法占用的23.20亩集体土地，处以每平方米5万元的罚款。我局已于2011年4月16日向该村下发《行政处罚告知书》，正在按法律程序依法处理。3、鉴于金崖镇政府疏于土地监督管理工作，致使该村盲目上马项目，酿成违法用地事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》的有关规定，建议县监察局给予金崖镇政府主要负责人行政处分，并责令做出深刻检查。4、根据我县新一轮《土地利用总体规划》在“两权”不变的基础上抓紧办理土地报批手续，在没有取得合法用地手续前不得再动工建设。2011年4月21日，县国土局发文榆中县监察局，以金崖镇政府在窦家营村新农村建设违法用地一案中，未经批准，擅自将该村23.2亩集体土地用于金崖镇城乡一体化新农村建设，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，建议给予金崖镇镇政府主要负责人行政处分。同日，县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对窦家营村委会作出行政处罚决定书，决定：1、对违法占用的23.2亩集体土地，处以每平方米5元的罚款，共计77333.3元；2、建议金崖镇党委给予窦家营村委会主要负责人行政处分。2011年6月10日，王栋在违法案件结案呈批表中承办人意见栏内填写“建议结案”并签名，杨忠在承办单位意见栏内填写“同意结案”并签名，2011年7月7日，赵某在主管领导意见栏内签名后将该案作结案处理。

2011年4月11日，市国土局向县国土局发出（2011）第015号查办通知，要求对窦家营村以每亩5万元占用麻启营村村民耕地搞新农村建设情况进行调查核实。2011年4月12日，县国土局时任局长丁林华批示“请赵局（赵某）阅后杨大队（杨忠）办理”；主管副局长赵某批示“请执法队再次去金崖镇政府协调联系妥善处理好此事，如马先生反应情况属实，先停建待后处理”；执法监察大队队长杨忠批示“请王栋和金崖镇、连搭乡联系调查‘查办通知’中所反映的问题，情况属实立案查处”。杨忠、王栋、钱某等人于4月20日开始进行调查。4月20日、5月16日，县国土局分别向窦家营村委会、麻启营村委会送达了《责令停止土地违法行为通知书》。2011年5月19日，县国土局执法监察大队王栋拟稿、杨忠会签、赵某审核、丁林华审签后作出榆国土资发［2011］60号《关于窦家营村委会非法占用麻启营村集体土地有关问题调查情况的报告》，并抄送金崖镇政府、连搭乡政府、窦家营村委会。该报告称89.36亩土地上暂未开工建设，土地原貌没有被破坏，报告中的处理意见是：1、责令窦家营村委会立即停止土地违法行为。2、责令连搭乡政府会同金崖镇政府督促窦家营村委会撤销与麻启营村村民私自签订的所有非法用地协议。3、责令连搭乡政府会同金崖镇政府督促窦家营村委会退还非法占用的麻启营村集体土地、收回占地补偿款，并对主要责任人进行严肃处理。4、由窦家营村委会做出退还耕地的承诺，保证及时退还耕地。否则按照重大土地违法案件移交制度的有关规定移交上级主管部门或司法机关严肃处理。5、责令连搭乡政府、金崖镇政府加强辖区内土地利用和监督管理，保证被非法占用的89.36亩耕地保持原状和耕种条件，杜绝类似违法用地行为再次发生。否则，我局将按照监察部、人社部、国土部《违反土地管理规定行为处分办法》的有关规定移交监察部门处理。2011年7月6日，金崖镇党委作出“关于给予房某同志警告处分的决定”。2011年7月13日，窦家营村委会向县国土局作出尽快将土地返还给麻启营村村民的书面承诺。同日，王栋在违法案件结案呈批表中承办人意见栏内填写“建议结案”并签名，杨忠在承办单位意见栏内填写“同意结案”并签名，赵某在主管领导意见栏内填写“同意”并签名后结案。

2011年5月4日，就包括上述89.36亩在内的土地，窦家营村委会与李某签订了《集体土地转让协议书》，协议约定：窦家营村委会将位于312国道以南、窦家营村新庄子110亩土地以每亩7.5万元、总价825万元的价款转让给李某。李某分三次向窦家营村委会支付土地价款，第一次定金付100万元，于2011年5月4日前支付；第二次付400万元，于2011年5月15日前支付；第三次待条件成熟付清所有余款。该土地的项目由李某独立运作，盈利自负，该项目所需手续及审批费用由李某完全承担。协议还约定：本协议属土地使用前的意向双定协议，本协议在签订正式征地协议日作废。2011年5月6日、5月20日李某分别通过兰州建东物资贸易有限公司、兰州泰辉物资有限公司给窦家营村委会汇款100万元、400万元，合计500万元。

另查明：本院于2017年6月21日作出（2016）甘0123刑初171号刑事判决，就窦家营村委会非法占用本案23.2亩农用地、非法转让、倒卖本案89.36亩土地使用权的犯罪行为依法作出判决。

再查明：执法监察大队系县国土局局属事业单位，执法监察股系县国土局内设机构，二者无隶属关系，二部门均负有依法查处土地违法案件的职责。

上述事实，有公诉机关提交的，并经庭审质证、认证的下列证据证明：

1、书证

（1）案件线索来源及到案情况说明证实：王栋涉嫌滥用职权一案线索系群众举报，榆中县人民检察院经审查于2015年10月21日立案侦查，王栋被传唤到案。杨忠涉嫌玩忽职守一案线索系榆中县人民检察院反渎职侵权局在侦查王栋滥用职权一案中自行发现，经审查于2015年10月22日立案侦查，杨忠被传唤到案。

（2）榆中县人民检察院举报中心移送函、举报材料证实：榆中县人民检察院举报中心于2015年10月8日将群众举报县国土局干部涉嫌滥用职权的举报材料移送反渎职侵权局。

（3）王栋、杨忠任职文件证实：王栋于2011年2月21日任县国土局执法监察股股长。杨忠于2008年5月13日任榆中县国土资源执法监察大队大队长。

（4）县国土局出具的县国土局各部门工作职责及证明证实：执法监察大队系县国土局局属事业单位，执法监察股系县国土局内设机构，二者无隶属关系，二部门均负有依法查处土地违法案件的职责。

（5）窦家营村委会向麻启营村委会购买土地的《用地协议书》、记账凭证、征地补偿款发放花名册证实：窦家营村委会与麻启营村委会于2009年7月29日签订《用地协议书》，征用23.2亩土地用于新农村建设，窦家营村委会将购地款1115903.5元支付给麻启营村。2010年8月至10月期间，窦家营村分会与麻启营村姜得序等村民签订用《用地协议书》，征用麻启营村89.36亩土地计划用于新农村建设。并已将购地款4650473元发放给麻启营村村民。

（6）榆中县人民检察院从县国土局调取的该局查处窦家营村非法占用23.2亩土地进行建设的相关卷宗材料

市国土局的查办通知证实：2011年2月24日，市国土局向县国土局发出查办通知，要求对金崖镇政府未经批准占用窦家营村耕地建设别墅的用地情况进行调查核实。

金崖镇政府《关于我镇窦家营村古窑圈新农村建设用地的情况说明》证实：正在新建的49套新农村住宅，属于镇推进城乡一体化试点示范项目。该项目计划用地170亩，当前动工用地23.2亩，建设前的土地是窦家营村的闲置土地。由于土壤砂化严重，耕种条件差，加上无水源浇水，农户距此15公里之远，农民不愿耕种，一直弃耕，并要求不再承包，退回村委会管理。窦家营村委会在征求广大农户意见建议的基础上，为了避免群众无序建设，改善村庄环境，解决部分农户住房拥挤及山区四村农户需要再搬迁的实际问题，经过村“两委”会议讨论，决定在移民区再新建新农村住宅49套。镇政府在广泛征求部分农户和山区群众意见建议的基础上，根据当前新农村要求和镇实际情况，根据全镇土地利用规划，召开镇班子会议研究，将此作为推进城乡一体试点示范项目，由村上负责新建社区化住宅。于2010年7月上报县发改委、国土局、规划局等部门立项备案，办理相关手续。

土地违法案件立案呈批表证实：县国土局经初步调查，以窦家营村委会未经批准，擅自占用窦家营村古窑圈312国道旁集体土地23.20亩进行新农村建设属未批先建违法用地行为，于2011年2月25日立案调查。

询问房某、窦某、邸维才的笔录证实：三人均陈述窦家营村古窑圈建设新农村占用的23.20亩土地是窦家营村的集体土地。

行政处分建议书证实：2011年3月8日，县国土局发文中共榆中县金崖镇党委，建议给予窦家营村党支部书记窦某党内警告处分；2011年4月21日，县国土局发文榆中县监察局，建议给予金崖镇镇政府主要负责人行政处分。

行政处罚决定书证实：2011年4月21日，县国土局就该案作出行政处罚决定书，决定：1、对窦家营村委会违法占用的23.2亩集体土地，处以每平方米5元的罚款，共计77333.3元；2、建议金崖镇党委给予窦家营村委会主要负责人行政处分。

土地违法案件结案报告及违法案件结案呈批表证实：2011年6月10日，王栋在违法案件结案呈批表中承办人意见栏内填写“建议结案”，杨忠在承办单位意见栏内填写“同意结案”，2011年7月7日，赵某在主管领导意见栏内签名。

（7）榆中县人民检察院从县国土局调取的该局查处窦家营村委会未经批准擅自征用麻启营村89.36亩集体土地卷宗材料

市国土局的查办通知证实：2011年4月11日，市国土局向县国土局发出查办通知，要求对窦家营村以每亩5万元占用麻启营村村民承包地搞新农村建设情况进行调查核实。

县国土局收文批示单证实：县国土局副局长赵某于4月12日批示“执法队去金崖镇政府协调联系、妥善处理”，杨忠4月15日批示“由王栋调查，情况属实立案查处”。

询问房某、牛某、金晨虹、马某1的笔录证实：该局于4月20日至5月16日进行调查。办案人为杨忠、王栋、钱某、丁某2。2010年8月至10月期间，窦家营村委会未经审批，私自与麻启营村村民姜得序等村民签订用地协议，征用麻启营村89.36亩土地计划用于新农村建设。目前土地保持原样，地貌未改变，尚未动工建设。

责令停止土地违法行为通知书证实：4月20日、5月16日，县国土局分别向窦家营村委会、麻启营村委会送达了《责令停止土地违法行为通知书》，责令立即停止土地违法行为。

窦家营村委会非法征用耕地违法案件调查报告证实：5月16日，承办人杨忠、王栋、钱某、丁某2就该案作出调查报告：经查窦家营村委会未经批准擅自以每亩5万元的价格，征用麻启营村村民耕地89.36亩，准备用于项目建设，目前土地原状没有被破坏，暂未进行开工建设，已构成非法征用土地违法事实。处理意见：1、责令窦家营、麻启营村村委会立即停止土地违法行为。2、责令连搭乡政府会同金崖镇政府督促窦家营村委会撤消与麻启营村村民私自签订的所有非法用地协议。3、责令连搭乡政府会同金崖镇政府督促窦家营村委会退还非法占用的麻启营村集体土地、收回占地补偿款，并对主要责任人进行严肃处理。4、由窦家营村委会做出退还耕地的承诺，保证及时退还耕地。否则按照重大土地违法案件移交制度的有关规定移交上级主管部门或司法机关严肃处理。5、责令连搭乡政府、金崖镇政府加强辖区内土地利用和监督管理，保证被非法占用的89.36亩耕地保持原状和耕种条件，杜绝类似违法用地行为再次发生。否则，我局将按照监察部、人社部、国土部《违反土地管理规定行为处分办法》的有关规定移交监察部门处理。

关于给予房某同志警告处分的决定证实：2011年7月6日，中共榆中县金崖镇党委决定给予房某警告处分。

窦家营村委会的承诺书证实：2011年7月13日，窦家营村委会向县国土局作出尽快将土地返还给麻启营村村民的书面承诺。

土地违法案件结案报告及违法案件结案呈批表证实：2011年7月13日，王栋在违法案件结案呈批表中承办人意见栏内填写“建议结案”，杨忠在承办单位意见栏内填写“同意结案”，赵某在主管领导意见栏内签名后作结案处理。

（8）窦某、房振仓等人涉嫌非法占用农用地、非法转让土地使用权罪的相关立案材料及起诉意见书证实：窦某、房振仓涉嫌非法占用农用地、非法转让土地使用权一案榆中县人民检察院于2015年8月7日将线索移送榆中县公安局，榆中县公安局经过审查立案，并将该案移送榆中县人民检察院审查起诉。

（9）麻启营村委会于2016年4月21日出具的证明证实：在2010年10月份，该村67户村民与窦家营村委会签订用地协议后，至今原地貌未被破坏，保持耕地现状，窦家营村委会至今未对该土地进行控制、占用，也未进行建设。该村未组织村民与窦家营村签订任何用地协议，至今未对该土地进行调整、核减。

（10）县国土局的说明、汇报材料、履行行政处罚决定催告书证实：县国土局对于麻启营村村民姜得序等人擅自买卖集体土地的行为已于2015年11月18日作出《行政处罚决定书》，对违法所得作出予以没收的决定。

（11）本院（2017）甘0123刑初号刑事判决书、兰州市中级人民法院（2017）甘01刑终369号刑事裁定书证实：2011年5月4日，窦家营村委会与李某签订《集体土地转让协议书》，协议约定：窦家营村委会将位于312国道以南、窦家营村新庄子110亩土地以每亩7.5万元、总价825万元的价款转让给李某。协议签订后，李某支付窦家营村委会500万元购地款。就窦家营村委会非法占用本案23.2亩农用地、非法转让、倒卖本案89.36亩土地使用权的犯罪行为本院依法作出判决。兰州市中级人民法院裁定维持原判。

（12）窦家营村委会群众信访相关材料、窦家营非法占地相关媒体材料证实：窦家营村委会非法征地修建新农村一案已经引起群众信访案件和新闻媒体报道。

2、证人证言

（1）窦某（原窦家营村党支部书记）、房某（原窦家营村委会主任）的证言证实：2009年，窦家营村修建新农村征用了麻启营村23亩左右土地，修建了49套新农村。2010年，窦家营村为了做兰州市新农村建设试点示范村需要征用麻启营村的110亩左右土地，每亩土地5万元，征地款也直接发放到麻启营村社员手里。窦家营村征用麻启营村这批土地时没有审批手续。

（2）马某1（原麻启营村村委会主任）、金某2（原麻启营村三社社长）的证言证实：2009年，窦家营村的书记窦某和村长说要征用麻启营村大概22亩土地修建新农村，他们已经和村民商量好了，并且村民已经把钱领掉了，所以村上就把协议签了。2010年，窦家营村修建新农村，窦家营村村干部私自与麻启营村村民协商征用麻启营村的一些土地。窦家营村征用麻启营村的土地都是耕地，当时有些在耕种，有些没有种。

（3）谢某（麻启营村村民）、马某2（麻启营村村民）的证言证实：2010年，窦家营村在建设二期新农村住宅的时候，征用了其部分耕地，地款是在窦家营村村委会签字后领取的现金。转让的土地都是水浇地，当时在耕种。

（4）丁某1（县国土局职工）的证言证实：榆中县国土资源执法监察大队主要负责对榆中县全县范围内的国土资源进行管理，对土地违法案件查处与调查，执法监察大队所有工作人员的工作由杨忠大队长负责。所有工作人员的工作汇报，案件调查汇报都是向杨忠大队长汇报，对他负责。

（5）钱某（县国土局职工）的证言证实：2011年左右，其与王栋、丁某1一起去窦家营村村委会调查过窦家营村新农村建设项目的信访案件，王栋询问了窦家营村村委会的房某，并制作了询问笔录，当时在场的还有金崖镇的土地管理员陆岩海。这个案件的相关后续调查及立案等程序主要是王栋在负责，因为平常在办案子的过程中存在署名而不实际办案的情况，所以这个案子其在案件材料上署名了，但其没有参与实际的调查工作。

（6）牛某（原金崖镇政府镇长）的证言证实：窦家营村的建设项目镇上也参与了，手续方面由镇上上报，资金及建设方面镇上没有参与过。当时市上、县上领导视察窦家营村新农村的时候说要把那个项目做大，金崖镇就召开了党委会议决定做大新农村项目，按照市上、县上领导要求做，安排窦家营村做这个新农村项目，村上开始征地了，征了大概100亩，这个项目镇上也是同意的。后来县国土局下发了一个通知，要求窦家营村退还耕地，停止建设，这块地就放下了，再没有建设，后续征地再没进行。

（7）侯某（原金崖镇党委书记）的证言证实：窦家营村建设的49套新农村项目是镇政府之前就已经确定好的。计划的大致情况是由窦家营村具体负责实施，镇政府由镇长闫世海主要负责。当时这个地方是榆中县的城乡一体化示范点，当时这片土地没有土地手续，全市的新农村建设应该都是这种情况。2010年年底的时候，市县两级都说金崖镇的城乡一体化项目搞得比较好，要求将这个项目再进行扩大，按照这一要求，镇政府负责办理手续，主要是给国土和规划部门打报告调整规划和办理集体土地建设手续。2010年年底，在县国土局就这片土地处以罚款之前，其安排镇上的干部向县国土局报批过，但是没有得到批准，镇上就把这个项目叫停了。这项工作在开展之初，是为城乡一体化，初衷也是为了金崖镇和窦家营村的整体发展。

（8）丁某2的证言证实：案件有会审制度，一般由办案人员将案件提交杨忠，由杨忠决定是否会审。

（9）史某的证言证实：执法监察大队系县国土局的局属事业单位，独立的执法单位，执法监察股系县国土局的内设机构，两个部门都有对土地违法案件进行查处的职责。只是由于人员不够，执法监察大队在2007年成立之后就与执法监察股一直合署办公，由执法监察大队统一管理。案件受理之后，对于确实存在涉嫌土地违法行为的案件，由具体的承办人制作立案呈批表，并向违法行为人发出责令停止违法行为通知书，并对违法行为人进行送达，如果违法行为人不停止土地违法行为，要出具行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并对违法行为人进行送达，之后由办案人制作案件调查报告，也同时制作行政处罚决定书，如果违法行为人履行了行政处罚决定的，就要制作结案呈批表，在调查报告以及结案呈批表上，执法监察大队对于责令停止违法行为、拆除违法建筑、人员处理、移送刑事案件等，在结案呈批表上要表现出来，要求案件调查清楚，法律条款也要适用准确。以上这些工作由执法监察大队独立完成。在文书制作、下发的过程中需要经过主管副局长及局长签字，这个只是行政管理的确认，对于其处理决定是不干预的。执法监察大队查处的土地违法案件有些是需要上会，有些比较急就直接做了，上局务会对案件的处理决定是走行政确认而不是执法确认。但是上局务会是由执法监察大队提出来的，提交上会的必须要上局务会，他们不提交局里是不知道的。窦家营村非法占用23.2亩土地进行新农村建设、窦家营村非法买卖89.36亩土地的事情杨忠在2010年和2011年没有向其汇报过。这两个案件没有上过局务会。执法监察大队也没有提交上局务会讨论的建议。在查处土地违法案件的过程中，如果发现需要移交刑事犯罪的，应当由执法监察大队提出来按照程序移交，局里对他们的内容不审核，只是行政管理，对于他们的业务不干预，因为执法监察大队的处罚决定是以县国土局的名义发的，所以要求法人签字，但是他们对具体的处罚内容是不知道的。

（10）赵某的证言、情况说明证实：执法局监察大队与执法监察股合署办公，由执法监察大队统一管理，执法监察大队办案是依据国土资源部制定的《执法立案标准流程》，对于土地违法案件在现场发现了，由执法监察大队下发停工通知书，对于违法建筑有15天限期拆除，如果违法方停工了并进行了拆除就不立案了，如果没有拆除就立案处理，在案件受理之后，执法监察大队确定案件承办人，由具体的承办人制作立案呈批表，之后并向违法行为人发出责令停止违法行为通知书，并对违法行为人进行送达，如果违法行为人不停止土地违法行为，要出具行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并对违法行为人进行送达，之后由办案人制作案件调查报告，也同时制作行政处罚决定书，如果违法行为人履行了行政处罚决定的，就要制作结案呈批表，在调查报告以及结案呈批表上，执法监察大队对于责令停止违法行为、拆除违法建筑、人员处理、移送刑事案件、移送法院强制执行等处理决定要表现出来，要求案件调查清楚，法律条款也要适用准确。以上这些工作由执法监察大队独立完成。在文书制作、下发的过程中需要经过主管副局长及局长签字，这个只是行政管理的确认，对于其处理决定是不干预的。对于土地违法案件的处理决定是由执法监察大队作出的。不是所有案件都要提交局务会讨论决定，一般执法监察大队认为有些案件案情重大的需要提交局务会讨论决定的，首先要由执法监察大队的大队长向局办公室提交将该案提交局务会的意见，提出将该案提交局务会讨论决定，他们不提交我们是不知情的。我们上局务会也是对其执法过程进行的一种监督，对于他们的错误处理决定我们是要纠正的。金崖镇窦家营村非法占用23.2亩土地进行新农村建设、窦家营村非法买卖89.36亩土地的两起案件杨忠跟我说过这个事情，但是我也没详细的问过。对于这两起案件的查处过程中，我在立案呈批表上签字也是一种行政确认，对于是否立案我是说了不算的，在该两起案件的结案呈批表上的签字我都是补签的，因为当时我还没有回来。我回来之后杨忠告诉我案子结掉了，当时放到我桌上我签的。该两起案件没有上过会，就是因为执法监察大队并未向局里提交。在查处土地违法案件的过程中，如果发现需要移交刑事犯罪的，需要执法监察大队向公安移交，在金崖镇窦家营村非法占用23.2亩土地进行新农村建设一案中为何未提出将该案移交刑事犯罪的意见，按照程序上来说，应当由承办人提出移交刑事犯罪的意见，再由杨忠进行审核。如果办案人没提出来，杨忠作为执法监察大队大队长也应该提出来。对于窦家营村非法买卖土地的行为根据《土地管理法》第七十三条的规定，对于非法买卖土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门对于麻启营村的违法所得予以没收，窦家营村建设的新农村行为系违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的行为，应当限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，土地性质属于耕地的，构成犯罪的，依法追究刑事责任，移交公安机关处理。至于这个案件并未做以上处理的原因也是因为执法监察大队的具体承办人和作为审核人的杨忠没有提出这个意见。我们对他们执法权是不干预的，他们的职责清楚着呢，要案件事实调查清楚，适用法律准确。对于违法所得没有没收，对于刑事案件没有移交，对于89.36亩土地买卖的行为没有立案等。我作为分管副局长在2011年2月24日兰州市国土资源局（2011）第008号查办通知签发件上，签署“将该案交给杨忠，并请杨忠抓紧组织人员进行调查，并掌握反应其他购房的具体情况、土地来源，待完成研究确定”的意见以及在2011年4月12日兰州市国土资源局（2011）第23号查办通知的签发件上签署“该案已转交执法大队，并和马先生反应的问题一致，请执法队同步进行审查，反馈意见给丁局长和我共同研究”的意见以上意见，对于008号文件我签署的“将该案交给杨忠，并请杨忠抓紧组织入员进行调查，并掌握反应其他购房的具体情况、土地来源，待完成研究确定”的意思是信访线索属实的话由执法监察大队提出立案的意见。兰州市国土资源局（2011）第23号查办通知的签发件签署“该案已转交执法大队，并和马先生反应的问题一致，请执法队同步进行审查，反馈意见给丁局长和我共同研究”就是对这件事情的调查如果属实，要杨忠提出处理意见并提出提交局务会讨论意见。窦家营村非法购买麻启营村23.2亩土地进行新农村建设的处理决定确实未召开局务会，为何承办人王栋会在2011年4月20日榆国土资发（2011）41号文件《关于金崖镇窦家营村新农村建设违法用地调查处理报告》中陈述处理结果经局务会讨论决定我不清楚，报告是他们写的，内容我们也没看，他们写好之后我们签发就行了，因为这个报告要以局的名义上报，需要我们签字才能发，但是对于调查报告内容以及对案件的处理决定我们是没有干预的权力的，我们只是行政管理。我签字的原因也是与上面41号文件的签字的意思是一样的。

（11）金某1的证言证实：县国土局分管副局长、局长在执法监察大队立案、结案呈批表以及给上级部门报的文件上签署个人意见只是行政上的确认，因为执法监察大队涉及到的送达文书需要以局里的名义发出去，给上级部门文件也需要以局里面的名义发出去，因此需要局长和主管副局长签字，但是局长和主管副局长对于执法监察大队的执法权是没有权利干预的，对于具体的案件基本情况和处理结果也不详细过问，只是行政上的一种管理。

（12）陈某的证言证实：我没有参加过窦家营村非法占用耕地进行新农村建设以及窦家营村与麻启营村签订用地协议，非法征用麻启营村村民耕地进行新农村建设两起案件的会议，就没有上会讨论过。

（13）张某的证言证实：执法监察大队查办土地违法案件的线索来源有动态巡查中发现的、违法举报、信访案件、卫片执法中发现的。在案件线索受理之后，先由杨忠确定承办人，信访案件一般都是当时的执法监察股的王栋负责，确定完承办人之后先调查，做询问笔录，确实存在土地违法行为，就要给土地违法行为人下发责令停止违法行为通知书，之后就进入是否立案的程序，对于符合立案条件的，在立案呈批表上承办人写清楚违法事实及基本情况，建议立案，杨忠签署同意立案的意见，然后报主管副局长呈批，之后案件就开始正式进入查处的程序了。然后向违法行为人下发行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，主要内容是对于违法的情况所做的处理意见，承办人向杨忠汇报了情况，他同意后做的决定。之后承办人出具调查报告包括案件基本情况、违法事实、和处理意见，这个处理意见也是经过大队长杨忠同意的。然后就正式下发行政处罚决定书，向违法行为人进行送达。如果违法行为人履行了处罚决定，案件就进入了结案的程序，由承办人制作结案呈批表，由承办人建议结案，杨忠同意结案，报主管副局长签字。如果违法行为人没有履行处罚决定我们就电话催告的形式或者继续下发通知的形式督促他履行，如果再不履行就移交法院强制执行。根据法律规定，对于土地违法案件中涉嫌刑事犯罪的，要移送公安机关处理。

（14）李某的证言证实：其从窦家营村委会买的地，当时地里没有种植，后来邵某联系金崖镇的侯书记、定远镇的闫书记、窦家营村上的窦书记、房会计和其一起在和平基隆港吃的饭，就谈买这个地的事情。在吃饭之前邵某就告诉其一亩地7.5万元，当时在基隆港吃饭的时候，侯书记、闫书记、窦书记还有房会计都说的是110亩地，按照最后实际量下的算。其先后给窦家营村委会账户打了500万元，之后在2011年5月28日给邵某150万元现金，用于办土地手续。其打给窦家营村委会的500万其已经起诉到兰州市中级人民法院。

（15）邵某的证言证实：2011年位于连××乡××89.36亩耕地是其介绍给李某的，李某给其150万元用于办土地手续。李某把500万给了窦家营村委会。

3、被告人的供述

（1）杨忠的供述证实：我在2008年9月调入县国土局，任榆中县国土资源执法监察大队队长一职至今。执法监察大队是国土局的下属二级单位，是管理与被管理的关系。执法监察大队首先是对榆中县辖区内的国土资源进行动态巡查，还有对辖区内发生的土地违法案件进行查处，同时因为国土资源的内设科室执法监察股和我们执法监察大队一些工作上有交叉和重复，我们队里人员力量比较少，为了开展工作执法监察股的工作人员也在进行一些土地违法案件的查处工作。执法监察大队和土地局执法监察股分别是两个科室，执法监察股理应对执法监察大队工作进行监督监察，但因为人手不足等客观原因，执法监察股和执法监察大队实际上是合署办公的情况。我作为执法监察大队大队长在榆中县执法监察大队主要负责全队的整体工作，我具体分管榆中县范围内的动态巡查工作及卫片发现违法案件的查处工作。我会对案件的相关情况以查看案卷调查材料、口头询问等方式进行了解，对案情了解后我会对办案人的意见进行审核审批，提出处理意见，再上报给分管领导审批。对承办人的意见进行审核，看是否准确真实，由我对案件性质要再进行全面准确的判断。在审批过程中我需要在审批表上签注自己的审批意见并签名。对土地违法案件的查处办理流程：是，据法律规定，对通过群众举报、巡查发现、上级转办等不同途径获取到的土地违法线索，执法监察大队要先受理。一般情况下我依据线索来源不同具体指定办案人员负责案件查办。办案人员拿到线索以后对线索进行调查，根据调查情况将符合立案的进入立案环节；在立案环节办案人员填写《立案呈批表》，签注立案调查建议，再报到我这里，经由我审核后，认为符合立案要求，我签注同意立案的意见，再上报给分管局长；分管局长审核签注意见后就正式立案，进入调查环节。具体办案人员通过询问笔录，调取相关证据材料等调查措施调查后，做出《案件调查报告》及对案件的处理意见，经我和分管副局长审核后，给当事人下发《行政听证告知书》、《行政处罚告知书》，三日后若当事人未提出异议，办案人员拟制作《行政处罚决定书》，经由我审批后报分管副局长审批，分管副局长审批完以后再报局长签字，最后出具正式《行政处罚决定书》并加盖县国土局的公章后送达当事人。我们在根据刑法中对土地犯罪的规定，对涉嫌违犯刑法的案件需向公安机关移送，并提供相关材料。如果当事人对做出的行政处罚拒不执行，我们也会向人民法院申请强制执行措施。以上工作都做完以后，我们要整理案卷材料，装订成册，最后做出结案处理。在土地违法案件查处工作中，主要依据《土地管理法》和《土地违法案件查处办法》及国土资源部等上级单位下发的其他规范文件。对于土地违法案件查处的承办人是由我指定分配的，具备土地违法案件办案资格需要《国土资源执法监察证》，有我、王栋、钱某、丁某1、张某、丁某2、赵晖我们几个人。2010年或2011年开始我们是对榆中县区域范围进行划分，要求每个人到自己的区域进行每月不少于两次的巡查工作。主要工作就是通过巡查发现区域内是否有土地违法行为，我们的执法人员一般都是两人一组，具体的划分情况我记不清了。我们将划片动态巡查的工作情况以文件的形式给国土局和上级土地执法监察大队上报过，队里也有相关的会议记录。土地违法案件中如果出现类似当事人破坏基本农田5亩，一般耕地10亩以上这种情形，涉嫌刑事犯罪的，我们就会向公安机关移送。向公安机关移送的具体程序首先由承办人提出意见，仍然依照上述的逐级审批程序进行审批后，将案件调查材料复印后移交到公安局。在2010年至2014年期间，将涉嫌国土资源违法案件给公安机关移送是不影响执法监察大队对于该案件的行政执法查处，给公安机关移送都是在行政处罚决定作出以后才移送，刑事和行政处罚是分开的。在调查土地违法案件处理的过程中，一般依照违法用地方违反的法律规定，对于符合土地利用总体规划的，采取予以没收违法所得和违法建筑，可以处以罚款，情节严重的移交司法机关，但是没收违法所得的这种处罚措施，基本上没有进行没收，没有办法执行；对于不符合土地利用总体规划的违法行为，需要强制拆除建筑，恢复土地原状，并处罚款。在我任榆中县国土执法监察大队大队长期间，执法监察大队查处过榆中县窦家营村土地违法案件。我记得大概是2011年做过三次调查处理。第一次是信访案件窦家营村小别墅案件；第二次是关于窦家营村在小别墅外面的地方修建的商铺案件；第三次是根据12336举报的线索窦家营村和麻启营村非法买卖土地的事情。窦家营村小别墅案件，当时是县局转给我们执法监察大队查处，由我指定王栋与钱某进行案件的查处。这起案件发现后，经调查，这片地区是瓦子岘村的移民搬迁项目用地，那片地也是离窦家营村比较远的荒地。在局里指定给我们执法监察大队查处时那儿就已经在建设了，经调查，项目建设是没有办理相关的土地手续，他们是违法建设行为，办案人员王栋把调查的情况给我汇报了，我把这个情况也向局领导进行了汇报。根据这个情况我们认为是未批先建的违法行为，符合立案条件，就进行了立案调查。这个案件属于群众举报的案件，办案人员王栋和钱某下乡通过向窦家营村委会房主任、窦书记与瓦子岘的邸书记进行询问，他们也提供了他们租地的证据，他们也陈述了项目的原因，是金崖镇政府报到县上，县政府也同意了这个移民搬迁项目，但是土地审批手续没有办理，属于未批先建的违法用地的行为，王栋和钱某通过初步调查后根据违法占地的具体亩数确定符合立案标准，也向我做了汇报，我同意立案，之后我和王栋也向当时的分管副局长赵某局长做了汇报，赵局长也同意立案。当时也汇报了在建的是新农村项目，是镇政府做的移民搬迁项目，情况比较特殊，这个在建项目土地审批手续也没有经过审批。涉案的土地面积是经过榆中县测量得出的。之后办案人员王栋就制作案情调查报告，调查报告的主要内容包括他们未批先建的违法用地事实，并将调查报告报给我审批签字后再报给分管的领导审批。之后根据审批情况就给窦家营村村委会行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，在告知书中将处罚措施和事项意见提出来。下发后窦家营村村委会没有停止建设也没有提出异议。之后我们就给窦家营村委会下发了行政处罚决定书，审批过程是先由办案人员王栋制作行政处罚决定书，并经过我先审批，我同意处罚决定后报分管局长赵某审批同意。按照法律规定，如果符合规划，就将违法建筑物予以没收，并可以处以罚款；不符合规划就要将违法建筑拆除，并处以罚款；这个处罚决定书具体内容我记不清了。我对于王栋向我汇报的该案大概也是听取王栋的口头汇报，材料看了没有我记不清了。但是所有的材料都经过我的审批了，我是第一个对于承办人王栋提出的意见进行审批的负责人，我同意后才继续报赵某局长审批的。当时窦家营村新农村二期建设用地是窦家营村村民承包的村集体一般耕地，具体面积是多少我记不清了。窦家营村村委会占用本村村民一般耕地进行新农村建设的行为属于未批先建的违法行为，非法占用土地的行为，是老百姓把地“租”给了村委会由村委会进行新农村建设。对于违法出租土地的村民一般不做处理；按照法律规定应当没收非法出租方违法所得就是他们拿到的租金，并可以处以罚款。根据12336举报的线索窦家营村和麻启营村非法买卖土地的事情。这个案子的具体承办人还是王栋、钱某和丁某1，如果还有承办人的话就是丁某2，具体以案卷记录为准。是窦家营村向麻启营村买的土地，具体的面积我记不清了，以案件记载为准。我仔细的看了下这份窦家营村村委会与麻启营村村民姜得序2010年10月8日用地协议，我记得当时还问过麻启营村村上的人，但是村上的说是不知情。这是麻启营村村民非法将土地卖给了窦家营村，是一种非法的买卖土地行为，麻启营村的村民的行为是非法出卖土地行为，窦家营村村委会的行为是非法购地行为。依照相关法律规定，对于麻启营村村民非法卖地行为应当是没收违法所得，即村民获得的每亩地5万元征地补偿款，并可以处以罚款；我记得当时窦家营虽然把地征了，但是没有破坏建设，对于窦家营村委会的非法征地行为建议所属金崖镇政府给予窦家营村直接责任人行政处分，退还耕地。在该案的实际办案过程中窦家营村没有退回耕地。当时本来是想移交给公安机关去立案处理的，但是因为一些客观原因，领导们也没有协调好，公安机关不愿意收，这个案子也就没有移交公安机关。该宗土地的现状是什么我不知道。这起案件最后具体的查处意见是什么，做了怎么样的处罚我都记不清了，以案卷记录为准。对这几起案件，我们在处理过程中确实存在一些问题，没有尽到自己的工作职责。但是出现这些问题是有一些客观原因的，就我们单位来说因为人手不足、职责法律素养不够高、法律知识欠缺等原因，在执法过程中存在一些问题。同时执法的外部执法大环境不畅，公安机关、人民法院等对我们移交的案件不愿意接收，经领导多次协调未果，仍不能很好的解决这个问题。我们行政执法确实比较难，2012年之后这个问题虽然有所改变，但是公安机关和人民法院只是对当事人处理，不能很好的解决事情。今年我还就这些问题专门向榆中县政府打了申请，但没有得到答复。总体来说我们的行政执法环境不好，执法条件比较艰难。我在办理以上土地违法案件过程中没有什么违纪违法行为和不正当的经济利益往来。

（2）王栋的供述证实：2010年3月至2014年6月在县国土局执法监察股工作，并担任该股股长。窦家营村新农村二期小产权别墅的案件调查情况，当时是兰州市国土资源局下发的国土部转发的要求调查窦家营村二期新农村的交办通知，当时收到交办通知后，我们赵某局长将该案批转执法监察大队处理，大队长杨忠将该案确定我为承办人具体负责查处此案，时间大概是2010年至2011年之间的事情。当时转办通知主要问题是买卖新农村小别墅的问题，我们经过初期到现场进行调查后，发现这片土地上已经建成了大片的建筑物。与我一起具体调查该案件的承办人还有钱某、丁某1，办案人员也是由杨忠大队长确定的。我们通过询问窦家营村房主任，土地面积是依据当事人陈述的情况结合我们从局里土地勘测规划室的国土资源数据库直接调取的土地利用现状图确认的。通过询问村上的相关人员确定该宗土地无合法用地手续，系违法用地行为。讯问后，对相关的书证进行复印调取，主要是他们村上、乡上的城乡一体化文件等材料。这期间，市局的人也下来到现场看过，还说让赶紧催促完善土地手续，已经建设成这样的规模了。给窦家营村村委会下达了责令停止土地违法行为通知书，签收人是房主任，紧接着下发了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书给窦家营村村委会。这个工作是时时汇报的，到最后我给杨忠队长汇报的是这个违法用地的事实。到处罚阶段时我就请示杨忠队长这个罚款怎么罚，杨忠就提出我们平常罚款就是5元到8元每平方米，窦家营村新农村违法建设的土地系沙滩地，加上是他们乡政府城乡一体化建设的项目，就按每平方米5元进行罚款，我就按他的意见拟定了行政处罚决定书。接着我就制作案情调查报告，这个调查报告内容是窦家营村委会未经批准，擅自利用窦家营村集体土地进行建设，违反土地管理法第四十三条，按照第七十六条做出处罚意见，这个意见是罚款，每平方米5元，这个已经和杨忠大队长汇报沟通过，所以就按照每平方米罚款5元，督促乡政府，让他们完善相关用地手续。这个调查报告是我制作的，调查报告只是对事实情况进行叙述。这个调查报告和处罚决定书一起制作，并呈报领导审批，按照先调查报告后行政处罚决定的程序，先是在调查报告中将事实情况详细汇报给领导，后面附上行政处罚决定书。这个是由杨忠审核，他审核同意后再报分管局长赵某审批，赵某局长也同意我的调查报告及行政处罚决定书。后我就向窦家营村村委会送达行政处罚决定书了，他们也缴纳了罚款。当时我也给乡上牛镇长打电话说了此事，让他督促将该宗土地手续完善掉。我们当时调查时窦家营村新农村二期主体已完工，仅剩下一点边角地没有完工。当时我调查该宗未批先建的违法用地大概在22亩左右，按这个情况的话应该涉嫌刑事犯罪，当时应该将该案件移交榆中县公安局处理。按照刑事与行政分开处理的情况，这块土地符合土地利用总体规划，按照规定，应当将建筑物进行没收，还可以罚款。窦家营村新农村二期建设用地属于窦家营村本村村民承包的耕地，依照相关法律规定，应当将建筑物进行没收。对于他们与麻高营村村委会之间的土地转让行为不合法，属于非法转让行为，这需要作出没收非法所得的处罚措施。这部分非法所得没有予以没收，因为没收违法所得主要针对的是村民群众，没收的困难比较大，确实没有办法开展这项工作。包括新农村的住宅要没收，我们也没有办法没收，这个项目他们村上、乡上、县上都有文件。窦家营村新农村二期项目建设违法用地行为涉嫌刑事犯罪没有移交公安局，因为当时市国土局执法支队的人也没提出，我将该调查报告已经向他们报告过，他们也没有反对意见，只是给我们反馈，我们要按照既处理事又处理人的要求，我们就向县监察局提出对金崖镇负责人进行处理的意见。按照规定，应当要移交的，这个我当时没有想到要移交，谁也没有提，我应当知道需要移交的。窦家营村当时征用了窦家营村、麻启营村一部分耕地，当时这个案件也是兰州市国土局转办的，我们经过调查发现这块地只是征用，而没有进行建设，因为当初窦家营村有项目，调查时这个项目窦家营村不做了，准备把地退回去了。在调查过程中也将它们的协议进行了复印。协议具体是用地协议，内容又好像是补偿款每亩50000元。我就给执法监察大队杨忠和当时的分管局长汇报了，杨忠就说让窦家营村写出承诺，将该征用土地退回麻启营村。当时我就这么做了，至于当时立案与否，我也记不清了，调查程序还是按照立案查出的程序进行的。麻启营村村民属于非法转让土地，以建设新农村的名义将土地非法转让给窦家营村了，窦家营村属于非法征地行为，但是他们都是没有改变土地用途，也没有造成耕地破坏的后果。对于麻启营村村民非法转让土地及窦家营村非法征地行为依照法律规定对于麻启营村村民的处罚应当是没收非法所得，就是没收土地转让补偿款，对于窦家营村的非法征地行为应当是责令停止违法行为。但在实际调查处理中没有予以没收，因为我给牛镇长打电话，牛镇长说土地已经退回麻启营村村民了，所以这个行为已经不存在了，就没有没收违法所得。给领导进行了汇报，杨忠说赶紧退了就行了。按照前面一般土地违法案件的立案调查程序也进行了调查，只是没有做出行政处罚，结案呈批表我做出的结案意见是督促金崖镇政府退回已征用麻启营村的土地，依据是非法转让行为和非法征用行为确实存在，但是没有造成耕地的破坏，退回土地后对于土地的耕种条件也不造成影响。麻启营村村民向窦家营村非法转让的这些土地是一般耕地。当时调查时，土地都在耕种，有庄稼种呢，当时我给牛镇长也打电话落实了，他也说是已经退回了，现在这片土地现状如何，我就不清楚了，因为后面我打完电话后，也没有到现场进行调查核实是否实际退回了。在以上我作为承办人调查处理窦家营村遗法用地案件的过程中，我敢保证我与窦家营村委会、金崖镇政府不存在不正当利益交往，在这些件案子上，我尽心尽力、严格按照程序办理案件。办案件都是集体的意见，也不是我一个人的意见能够左右的。谁也没有提出来将该案移送公安机关处理，也没提出其他的处理意见。我当时向杨忠队长提出了移交涉嫌犯罪的意见，杨忠当时说这是村委会，把村委会如何移交，我再也没有作出移交的意见，当时都是口头说的。

上述证据经法庭质证，被告人王栋、杨忠对证人丁某1、钱某、证实他们没有经办此案，不是办案人，只是在上面签了字的事实以及县国土局干部关于本案事实及执法监察大队权限所作的证言提出异议，称部分内容不实。辩护人称证人证言部分内容不客观，不能证实二被告人具有滥用职权的行为。合议庭评议后认为，二被告人的质证意见与侦查机关从县国土局调取的证据材料能够印证，对二被告人的质证意见予以采纳。对公诉机关提交的其他证据，二被告人及辩护人对真实性、合法性均未提出异议，合议庭评议后认为，公诉机关提交的上述证据，来源程序合法、内容客观真实，能够相互印证，予以确认。

本院认为，执法监察大队具有在全县范围内组织开展耕地保护和矿产资源开发的动态巡查职责，被告人杨忠作为执法监察大队大队长，本应严格履行全面动态巡查职责，及时发现并制止违法用地行为的发生，但其在工作中严重不负责任，未对全县用地情况进行全面巡查，对窦家营村委会非法占用耕地进行新农村建设的土地违法行为未及时发现并制止，造成23.2亩耕地被彻底破坏、无法耕种。被告人杨忠的行为已触犯刑律，构成玩忽职守罪。公诉机关关于被告人杨忠犯玩忽职守罪的指控，事实清楚，证据确实、充分，罪名成立，应予支持。被告人杨忠及其辩护人关于被告人杨忠的行为不构成玩忽职守罪的辩解、辩护意见因无事实和法律依据，本院不予采纳。鉴于窦家营村委会是为实施金崖镇政府确定的城乡一体化项目—古窑圈新农村项目建设规划工程，其出发点具有一定的公益性，且非法占用的23.2亩土地在审理时已批准为建设用地，对被告人杨忠可免予刑事处罚。公诉机关关于被告人杨忠、王栋犯滥用职权罪的指控，就窦家营村占用23.2亩土地建设新农村土地违法一事，公诉机关关于二被告人在查处案件过程中，在已经调取非法买卖耕地证据的情况下隐瞒了该23.2亩土地系非法买卖以及土地权属为麻启营村耕地的事实的指控，经查，在调查过程中窦家营村干部均陈述是窦家营村自己的土地，金崖镇政府给县国土局的书面报告中也称该土地属窦家营村的撂荒地，公诉机关未提交证据证实二被告人在已调取证据的情况下隐瞒了事实，故对公诉机关指控的该部分事实，不予确认。公诉机关关于二被告人没有提出对麻启营村及其村民非法转让耕地的违法所得予以没收的意见，明知窦家营村49套新农村建设属未批先建的行为而未按照《土地管理法》第七十三条的规定提出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的意见，明知窦家营村委会未经批准非法购买麻启营村的23.2亩耕地进行新农村建设的行为，已涉嫌非法占用农用地犯罪而未按照《土地管理法》第七十一条的规定移交公安机关处理的指控，经查，原国家土地局颁布的《土地违法案件查处办法》第二十六条规定：承办人在案件调查结束后，应当根据事实和法律、法规，提出《土地违法案件调查报告》。第二十七条规定：土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。第二十八条规定：经审议的土地违法案件，土地管理部门应当分别情况予以处理：（二）认定违法事实清楚，证据确凿的，依法作出行政处罚决定，发出《土地违法案件行政处罚决定书》，送达当事人；（三）认定侵犯土地的所有权或者使用权的，依法作出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人；（五）认定国家工作人员违法，依法应当给予行政处分的，应当提出书面建议并附调查报告和有关证据，移送当事人所在单位或上级机关处理，处理结果应当抄送移送案件的机关；（六）认定违法行为构成犯罪的，应当将案件及时移送司法机关依法追究刑事责任。依据以上规定，此案应由县国土局领导集体审议作出处理决定，杨忠、王栋个人无权决定。至于二被告人就违法所得及违法建筑物是否提出处理意见，并不影响国土部门集体讨论并最终形成决定，二被告人的意见、建议对国土部门集体决定的作出不起决定性影响作用。就窦家营村委会非法占用农用地建设新农村，涉嫌刑事犯罪一事，县国土局局务会未作出处理决定，杨忠、王栋个人无权移送公安机关。故公诉机关的上述指控，因无事实和法律依据，本院不予支持。就窦家营村未经批准擅自征用麻启营村89.36亩土地准备进行项目建设一事，公诉机关关于二被告人明知按照《土地违法案件查处办法》第十六条、第十七条的规定符合立案标准而未提出立案处理意见；明知窦家营村与麻启营村就89.36亩耕地存在非法转让的行为并未按照《土地管理法》第七十一条、第七十三条的规定提出移送公安机关处理以及没收违法所得的意见，在案件处理过程中，仅依据金崖镇党委给予窦家营村委会原主任房某党内警告处分及窦家营村委会承诺尽快退回耕地的处理决定的指控，经查，《土地违法案件查处办法》第二十一条规定：经批准立案的案件，土地管理部门应当及时指派承办人，承办人调查取证时，不得少于两人。第二十五条规定：经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。第二十六条规定：承办人在案件调查结束后，应当根据事实和法律、法规，提出《土地违法案件调查报告》。第四十条规定：承办人在案件处理完毕后，应当填写《土地违法案件结案报告》，经土地管理部门主管领导批准后结案。依据以上规定，结合侦查机关从县国土局调取的卷宗材料中的《责令停止违法行为通知书》、《窦家营村村委会非法征用耕地违法案件调查报告》、《土地违法案件结案报告》、《违法案件结案呈批表》等证据看，县国土局已立案查处，并作出相应的处理决定，二被告人是否提出立案处理意见已毫无意义。至于对麻启营村及其村民非法转让土地的违法所得是否予以没收以及是否将案件移送公安机关处理均应由县国土局领导集体审议决定，杨忠、王栋是否提出意见、建议，对国土部门集体作出决定不起决定性作用。且案发当时国土部门处理土地违法行为的操作规程——原国家土地局颁布的《土地违法案件查处办法》，未明确规定案件承办人对土地违法行为有提出处理意见或建议的法定职责。故公诉机关指控的该事实与审理查明的事实不符，亦无法律依据，本院不予确认。公诉机关关于二被告人对于窦家营村委会作出的退地承诺未监督执行，导致窦家营村委会在该案查办期间又将该89.36亩耕地以高价倒卖给李某，给李某造成直接经济损失500万元的指控，经查，该事实及损害后果的发生，是在国土部门查办期间，窦家营村委会与李某背着国土部门非法转让、倒卖土地使用权致成的，而非二被告人的行为致成的。故公诉机关的该项指控与查明的事实不符，本院不予确认。公诉机关关于时任执法监察大队大队长的被告人杨忠，在承办人王栋上报以上两案的处理意见后，本应按照有关规定对两起案件的处理意见进行审核并提交会审，但其并未提出将两起案件提交会审的意见，仅在违法案件结案呈批表上签注同意意见呈报分管副局长审批后进行结案处理的指控，经查，国土资源部《国土资源违法案件会审制度》第二条规定：国土资源违法案件会审制度，是指在国土资源行政主管部门有关负责人主持下，召集内部有关职能机构负责人及其他有关人员，就本级立案的重大、疑难的国土资源违法案件进行讨论、审议，并提出处理意见的工作制度。第六条规定：会审主持人应当根据会审过程中的讨论情况，提出会审意见；参加会审的人员应当就会审意见表明态度，并由记录人员记录在案。会审主持人应当对会审意见负责。第七条规定：行政处罚决定书、行政处分建议书和涉嫌犯罪的案件移送书，应当按照会审意见确定的原则作出。如果在主要事实、违法性质和处理决定等方面与会审意见出现较大分歧，必须再次征求参加会审人员的意见。依据以上规定，国土资源违法案件的会审，是国土资源行政主管部门有关负责人主持并召集，从县国土局上报市国土局的两起土地违法案件的调查报告的审签看，县国土局有关负责人均知情，案件没有进行会审的责任不应由杨忠承担，故公诉机关的该项指控因无事实及法律依据，本院不予支持。公诉机关关于王栋、杨忠的行为直接给国家造成551.2万元罚没款的损失，致使23.2亩耕地被彻底毁坏，同时窦家营村违法乱建的行为也造成了群众上访事件，并被新闻媒体广泛报道，造成恶劣的社会影响的指控，经查，就23.2亩耕地用于建设新农村被毁坏的事实，在国土部门立案查处时已成既定事实，耕地被毁坏是窦家营村委会的违法乱建行为导致的；本案罚没款没有收缴，违法建筑和违法所得没有被拆除或没收，是因为县国土局没有作出相应的具体处罚决定；窦家营村违法乱建行为造成群众上访事件是违法行为人的违法行为致成的；至于551.2万元罚没款的损失，依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第八条“本解释规定的经济损失，是指渎职犯罪或者渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。”依据该规定，罚没款收入并非犯罪实际造成的损失。故公诉机关的该指控因无事实及法律依据，本院亦不予支持。综上所述，本案涉及的两起土地违法案件均是市国土局书面要求县国土局查办的案件，县国土局局长、主管副局长均在查办通知上签署了意见，县国土局也向市国土局提交了书面调查处理报告，该两份书面报告均由王栋拟稿、杨忠会签、主管副局长赵某审核、局长丁林华审签，该两起土地违法案件县国土局主要领导均知情，被告人杨忠、王栋仅执行了书面调查处理报告确定的处理意见或决定。综上，公诉机关关于被告人杨忠、王栋作为国家机关工作人员，违反规定处理公务，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪的指控，事实不清，证据不足，指控罪名不能成立。被告人王栋、杨忠及其辩护人关于被告人王栋、杨忠的行为不构成滥用职权罪的辩解、辩护意见成立，本院予以采纳。本院为严肃国法，维护国家机关的正常活动，确保无罪的人不受法律追究，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百条之规定，判决如下：

一、被告人杨忠犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

二、被告人王栋无罪。

如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向甘肃省兰州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。

审判长： 余红

审判员： 王在娟

人民陪审员： 丁菊玲

二Ｏ一九年八月十二日

书记员： 谈应炜